Nova inserção do Brasil no cenário internacional?
A eleição de Jair Bolsonaro tem se traduzido em tentativa de mudança radical na direção da política externa brasileira. Desde a redemocratização, tanto o multilateralismo, expresso na participação do país em acordos e fóruns internacionais, quanto a diversificação de parceiros são pilares da inserção do Brasil no cenário mundial. Nos últimos governos, o objetivo era contribuir para a configuração de uma ordem internacional que reduzisse a influência de países do Norte e contasse com regras claras para regulamentação do comércio, do meio ambiente e da economia financeira. Passados 9 meses do atual governo, entretanto, a rejeição a acordos internacionais e à construção de uma ordem multipolar tem sido a tônica. O Ministério das Relações Exteriores tem priorizado relações bilaterais com Europa e principalmente Estados Unidos, e demonstrado interesse em esvaziar a cooperação sul-sul que marcou as políticas externas de Lula e Dilma. O projeto, no entanto, está marcado por incertezas. As mudanças até aqui efetuadas relegam regiões e países em que os interesses do Brasil podem ser diretamente afetados. Nesse sentido, é preocupante a falta de clareza sobre as diretrizes do governo nas relações com Mercosul, China e Oriente Médio. Mesmo a relação com a União Europeia vem sendo afetada pela política ambiental de Bolsonaro, a despeito da conclusão das negociações em torno do acordo Mercosul-UE, que levou 20 anos para ser assinado.
A (re)aproximação com os EUA
Brasil e EUA são parceiros históricos, embora tal relação seja marcada por momentos de maior ou menor afinidade. O desejo de intensificar essa parceria é anunciado por Bolsonaro desde o processo eleitoral. As razões apresentadas pelo presidente são as mesmas que o aproximam dos governos da Colômbia, Hungria e Israel e o aproximaram, outrora, da Itália - o alinhamento político-ideológico com seus líderes. Além disso, a ideologia conservadora defendida pelo novo governo brasileiro referenda uma concepção de ordem internacional unipolar, que aceita a liderança dos Estados Unidos como fator de defesa e expansão dos valores ocidentais. Desde janeiro, foram várias as iniciativas dedicadas à aproximação com Trump, algumas das quais ferindo pontos basilares da política externa brasileira das últimas décadas. Bolsonaro emitiu decreto que isenta americanos de visto para visita ao país, sem contrapartida. O governo brasileiro saiu do Pacto da Migração em alinhamento às ansiedades apresentadas pela administração Trump. A atuação do Brasil na crise com a Venezuela esteve alinhada à estratégia americana. Trump formalizou apoio à inserção do Brasil na OCDE em troca de o país dispensar sua condição de país emergente na OMC, embora, recentemente, o secretário de estado americano tenha defendido a entrada no grupo da Argentina e da Romênia, sem qualquer menção ao Brasil.
Em matéria de defesa, o Brasil foi alçado à posição de aliado extra-OTAN. Além disso, foi assinado, entre os dois países, um Acordo de Salvaguardas Tecnológicas (AST), o qual possibilita o lançamento, do Centro Espacial de Alcântara, de espaçonaves que contenham tecnologia americana, estando o Brasil sob a condição de protegê-la. O acordo foi aprovado pelo Congresso, no final de agosto, em ambiente polêmico – exigirá remoção de aproximadamente 800 famílias quilombolas (2000 pessoas). NASA e Agência Espacial Brasileira também assinaram acordo para desenvolvimento de satélite de monitoramento do clima espacial.
O alinhamento no debate sobre mudanças climáticas é outro ponto de aproximação. Por fim, houve (re)ativação de vários mecanismos indutores do comércio e de investimentos diretos. A Comissão de Cooperação Econômica e Comercial – ATEC e o Fórum de Energia são exemplos.
O lugar do Brasil na política de Trump
Se a aproximação do Brasil aos EUA marca uma inflexão na política externa brasileira, as investidas do governo norte-americano sobre o Brasil expressam, igualmente, mudanças na estratégia da política de abertura comercial iniciada por Clinton e retomada por Obama. Trump retirou os EUA do Tratado de Associação Transpacífico (TPP), assinado com 12 países, exigiu renegociação do Nafta e acenou para o Reino Unido com a negociação de um acordo bilateral logo após o Brexit. Sua intenção é, igualmente, firmar acordos menos abrangentes sob o ponto de vista tanto dos parceiros envolvidos quanto dos temas abordados. No final de julho, foi Trump quem anunciou o desejo de firmar um acordo comercial com o Brasil. Uma das possíveis explicações para a iniciativa é a de que ela busca fazer frente ao acordo Mercosul-UE. Um estudo da Câmara de Comércio Brasil-Estados Unidos (Amcham-Brasil) revela que EUA e União Europeia competem por cerca de 6000 produtos no mercado brasileiro, o que reforça o argumento. As tratativas em torno do acordo EUA-Brasil foram iniciadas logo em agosto.
O teor do acordo e o horizonte das negociações
Tal como imaginado até o momento, o livre comércio não é objetivo a que se pretende chegar com o acordo. Diante das dificuldades de extinção de todas as barreiras tarifárias, os staffs brasileiro e americano afirmam querer fomentar uma agenda bilateral ampla, com destaque para incentivo a investimentos e suspensão de tarifas específicas sobre produtos manufaturados nos Estados Unidos com insumos brasileiros e vice-versa. O prazo para assinatura do acordo é pouco previsível, embora seja muito baixa a expectativa de que ele venha a ser firmado antes das próximas eleições presidenciais nos EUA ou mesmo das eleições de 2022 no Brasil. Acordos comerciais costumam levar décadas para serem firmados e o cenário político nos dois países é de relativa turbulência: no Brasil, uma série de reformas econômicas de difícil aprovação e baixa popularidade ocupam a agenda legislativa; nos Estados Unidos, a abertura de um processo de impeachment contra Donald Trump aprofunda as incertezas trazidas pela proximidade de ano eleitoral. Um acordo BR-EUA terá provavelmente que resistir às mudanças de governo em ambos países, com o agravante de que, no Brasil, a estratégia tem sido priorizar relações entre governantes mais do que entre Estados. O Ministro da Economia, contudo, Paulo Guedes, tem se mostrado otimista quanto ao assunto e ao timing para sua resolução - sua equipe alega querer aproveitar o fato de que Congresso americano está autorizado a negociar acordos tarifários até 2021.Todavia, há entraves formais a serem superados pelo próprio Brasil. Em primeiro lugar, é preciso garantir que no acordo com a UE não haja regra que inviabilize, formalmente, um futuro acordo com os EUA. Em segundo, como parte do Mercosul, o Brasil está impedido de assinar acordos que não incluam os demais membros. Macri, da Argentina, já se posicionou favoravelmente tanto à flexibilização dessa regra, quanto ao acordo em si, mas dificilmente ele conseguirá evitar, nas eleições deste ano, um retorno do peronismo de Kirchner, marcado por política abertamente avessa à influência dos Estados Unidos na região.
As posições contrastantes no Brasil
Os EUA é um grande parceiro comercial do Brasil, apesar da queda recente de sua participação nas exportações brasileiras para cerca de 12%. Instituições representativas do empresariado brasileiro, no entanto, avaliam haver espaço para aumento dessa proporção. Tanto a Confederação Nacional das Indústrias (CNI) quanto a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) manifestaram-se favoravelmente à continuidade e celeridade das negociações. A expectativa é que, para além do aumento do fluxo comercial e do impacto positivo sobre setores como agronegócio, petróleo e gás, energias renováveis e infraestrutura, haja benefícios para o desenvolvimento tecnológico nacional. Por outro lado, um conjunto de especialistas com influência sobre a oposição sinaliza para os riscos da empreitada. Apontam a não complementaridade entre as pautas de exportação brasileira e norte-americana como possível fator de desincentivo à produção da indústria brasileira. Além disso, temem o arrefecimento do comércio com a China e o esgarçamento das relações com a UE em função de eventuais restrições impostas pelos EUA no âmbito de um eventual acordo ou de seus efeitos colaterais. A China é o maior importador de matéria prima do Brasil - vive uma guerra comercial desencadeada pelo governo americano. A União Europeia não está em rota de colisão com o país de Trump, mas vem buscando fazer frente à sua posição no mercado internacional. O acordo com o Mercosul, ainda pendente de aprovação e hoje já relativamente ameaçado pelas políticas ambientais do governo Bolsonaro, pode ser usado pelo bloco europeu como recurso estratégico nessa direção.
Como se posicionam os congressos americanos e brasileiros
Nos EUA, congressistas do partido Democrata, que são maioria na Casa Baixa, já ameaçam travar as recém iniciadas negociações. Não há interesse, por parte de parcela da oposição, em firmar acordo com o Brasil sem clara inflexão de Bolsonaro na condução da política ambiental, com proteção específica à Amazônia - 19 democratas assinaram carta com este teor. O mesmo grupo estuda aprovar legislação para banir a importação de carne e soja brasileiros e congelar financiamentos ao país em função da posição do governo sobre os incêndios na floresta.
No Brasil, o assunto ainda não chegou ao Congresso. Política externa habitualmente não mobiliza o poder legislativo no país, exceto se a conjuntura interna exigir dele algum protagonismo na matéria. As relações com os EUA, no entanto, tem se tornado tópico de interesse legislativo desde que Bolsonaro manifestou desejo de indicar seu filho, o deputado federal Eduardo Bolsonaro, à embaixador nos EUA. A intenção do governo é formalizar tal indicação junto ao Senado Federal assim que houver garantia de sucesso na votação - a ideia vem sofrendo reações negativas. Para o presidente, a controversa indicação do filho justifica-se pela suposta proximidade pessoal de Eduardo com aliados de Trump e pelos ganhos eventualmente daí advindos. O significado político da indicação, entretanto, é maior. Eduardo Bolsonaro é um dos principais idealizadores da nova política externa do país, sendo considerado por muitos mais influente que o próprio ministro da pasta, Ernesto Araújo. Uma derrota do Planalto poderia representar revés à política externa de viés conservador que informa, hoje, as principais decisões do governo brasileiro e que, em larga medida, tem sido desenhada fora do Itamaraty. Independentemente disso, contudo, a política comercial externa do governo, a despeito das críticas ao tom e à oportunidade da diplomacia presidencial, não parece ser substancialmente confrontante com o posicionamento das duas casas legislativas. Somada essa convergência de agenda e o pouco interesse do legislativo em assuntos dessa ordem, o Congresso brasileiro muito provavelmente não fará qualquer oposição a um acordo comercial com os EUA.