Tramitação: mudanças aprovadas em junho
Em 12/06, o Senado aprovou a PEC 91/2019, por unanimidade, nos dois turnos. De iniciativa do Senador José Sarney (MDB), a PEC já havia sido aprovada na Câmara e tem por objetivo modificar o rito de tramitação das medidas provisórias (MPs) nas duas casas legislativas: proíbe emendas que versem sobre matérias estranhas ao objeto da PEC (os chamados "jabutis") e redefine prazos. Comissão Mista (formada por deputados e senadores), Câmara e Senado passam a dispor de prazos específicos para análise e votação das MPs: 40 para a Comissão Mista, 40 para a Câmara e 30 para o Senado. Antes, tais medidas eram votadas em até 120 dias, sem que houvesse regra capaz de garantir tempo suficiente para análise, em separado, das duas casas legislativas. A aprovação da PEC 91/2019, cuja numeração na Câmara era 70/2011, responde, do ponto de vista organizacional, ao fato de que, em função da morosidade da tramitação na Câmara, o Senado vinha apreciando MPs às vésperas de que perdessem validade.
Síntese comparativa - 1988, 2001 e 2019
A iniciativa de restringir o uso de MPs por parte dos presidentes não é nova no Congresso. Desde fins da década de 1990, o Congresso tem atuado para diminuir ou regular o poder legislativo garantido ao Executivo por meio de medidas provisórias. Em 2001, a Emenda Constitucional (EC) 32/2011 também redefiniu prazos de tramitação, restringiu temas e, mais importante, proibiu a reedição. Abaixo, quadro comparativo das principais mudanças.
Medidas provisórias: origem e conceito
A medida provisória (MP) foi instituída na Constituição de 1988 com o objetivo de reduzir o poder dos decretos-lei do período militar, bem como de simultaneamente manter nas mãos do presidente a capacidade de alterar a legislação de maneira mais ágil que o tradicional projeto de lei ordinário. É prerrogativa exclusiva do Presidente da República, prevista para ser usada em algumas matérias, desde que relevantes e urgentes. Sua especificidade é produzir efeito jurídico imediato, restando ao Congresso o papel de analisar um texto já em vigor para transformá-lo efetivamente em lei ou sustar seus efeitos futuros. Não há retroatividade na decisão de revogar uma MP, o que faz com que sejam maiores os custos de sua rejeição. Ou seja, teoricamente, a edição de um MP induz à cooperação dos legisladores, embora o Congresso não seja destituído de recursos para fazer frente ao Executivo.
Uso em contexto diferentes
Governos majoritários e minoritários fazem uso recorrente das MPs. Os dois casos, no entanto, podem revelar cenários distintos. Governos com forte apoio no Congresso estão em condições mais favoráveis para fazer uso de MPs como instrumento de gestão de sua própria coalizão - o Executivo ganha em termos de celeridade na tramitação de sua proposta, enquanto a base governista usufrui da vantagem da delegação, diminuindo os custos de informar-se sobre temas excessivamente técnicos, bem como de propor (e aprovar, antes da EC 32/2001) medidas eventualmente impopulares. Em governos minoritários, por sua vez, boa parte das MPs responde à dificuldade de construir maiorias capazes de aprovar as iniciativas do Presidente.
MPs do Governo Bolsonaro: números e resultados
Desde que Jair Bolsonaro assumiu a Presidência da República, foram editadas 18 MPs sobre temas diversos, entre eles: reestruturação administrativa/organizacional; criação de programas específicos; abertura de crédito; autorização para prorrogação de contratos; alteração da Consolidação das Leis Trabalhistas, do Código Florestal, do Código Nacional de Trânsito e do Fundo Nacional Antidrogras. Das 18 MPs, 4 foram transformadas em lei e 2 perderam eficácia: a MP 886/2019, que transferia para o Ministério da Agricultura a demarcação de terras indígenas e a MP 873/2019, com mais de 500 emendas, que impedia o desconto, em folha de pagamento, de contribuição sindical dos empregados, impondo grave prejuízo à ação dos sindicatos. Deputados do PSL prometem apresentar projeto de lei semelhante, na expectativa de ganharem tempo para discussão.
MPs no Governo Bolsonaro: o que a tramitação nos diz
Embora mantenha base popular relativamente estável, apesar do crescimento recente da taxa de rejeição ao governo, o presidente Bolsonaro não pacificou sua relação com o Congresso. As duas casas legislativas vêm intensificando suas ações no sentido de buscar maior independência relativa frente ao Executivo. O modo pelo qual as MPs vêm tramitando fortalece esse argumento. A Câmara tem postergado ao máximo a votação de algumas medidas, assim como tem permitido que expirem os prazos de outras. Não há indícios de cooperação mútua entre Executivo e Legislativo. A votação da PEC que muda o trâmite da apreciação das MPs no Congresso é ainda importante indicador do conflito. Em 2001 - governo de Fernando Henrique Cardoso, a aprovação da EC 32 representou mais uma reação do Legislativo às pressões da opinião pública relativas às muitas reedições do que um indício de que a base governista, majoritária e estável, sustentava a ideia de que seu poder de legislar vinha sendo usurpado pelo presidente. Hoje, a mudança de rito da MP é uma demonstração de poder de um Legislativo que diverge em pautas específicas, mas que se une em torno da avaliação de que é imperativo que o presidente saiba a força que o Congresso tem.