ORÇAMENTO IMPOSITIVO: O CONGRESSO EM BUSCA DE CENTRALIDADE

Atualizado: Abr 16

Na última semana, o Congresso Nacional deu mais um demonstração de força na sua relação com o Executivo. Foi aprovada, na quarta-feira (05/06), a Proposta de Emenda Constitucional 34/19 - a chamada PEC do Orçamento Impositivo, um substituto do Senado ao Projeto de Lei 02/2015, de iniciativa do Deputado Hélio Leite (DEM/PA). A proposta foi aprovada em tempo recorde nas duas Casas Legislativas e vai à promulgação no Congresso. A PEC torna obrigatória a execução das emendas de bancadas parlamentares dos Estados e do Distrito Federal (aquelas assinadas por todos os parlamentares de um Estado/DF) a um limite de 0,8%, em 2020, e 1%, a partir de 2021, da receita corrente líquida (RCL) do exercício anterior. Em 2015, parlamentares já haviam aprovado a execução obrigatória de suas emendas individuais a um limite de 1,2% da RCL também do ano precedente, metade dos quais destinados a ações e serviços públicos de saúde.


Papel do Executivo e do Legislativo na configuração do orçamento.


É prerrogativa exclusiva do Executivo elaborar a proposta de Orçamento da União. O Legislativo avalia a programação feita, autoriza despesas e aprova emendas que alteram a distribuição de recursos entre programas e entes federativos, ficando à cargo do Executivo o que efetivamente executar, quando e como. Não há regramento formal que imponha ao Executivo executar aquilo que foi autorizado pelo Legislativo. Essa predominância do Executivo na discussão orçamentária foi sempre apontada, inclusive, como um dos indícios de que o Executivo brasileiro faz política com mãos fortes, dispondo de instrumentos capazes de fazer sua agenda prosperar (e predominar) no Congresso.


O " toma lá dá cá": percepção geral.


As emendas parlamentares são amplamente entendidas como "moedas de troca", especialmente as individuais. O Executivo distribui recursos para aprovar seus projetos e coordenar sua base de apoio no Congresso, enquanto parlamentares empregam tais recursos (obras e benfeitorias) em seus redutos eleitorais, na expectativa de os verem revertidos em votos. O fato de não haver critérios formais para execução das emendas infla essa percepção, que desconsidera duas questões importantes: a interferência do Legislativo no orçamento não é, por princípio danosa; e as emendas não contrariam (elas, em geral, complementam) a agenda programática governamental. Um estudo recente até sugere que avaliação técnica e vulnerabilidade social são critérios comprovadamente utilizados para execução das emendas por parte do Executivo, mas outros apontam que proximidade entre partidos e governo é o fator mais relevante - o que tem contribuído para certa "criminalização" das intenções tanto do governo quanto do parlamentar.


Recentemente, a mídia divulgou suposta intenção (não confirmada) do presidente Bolsonaro de liberar R$ 40 milhões em emendas para cada parlamentar que votasse a favor da reforma da Previdência. Casos como este fortalecem o argumento de senadores e deputados em favor da PEC 34 como forma de evitar barganhas que, embora legais e legítimas do ponto de vista da formação das coalizões, podem desconsiderar o interesse nacional estratégico na distribuição concentrada de recursos.


As emendas de bancada, é bom dizer, têm natureza muito menos particularista do que as emendas individuais, sendo mais difícil vinculá-las diretamente à busca dos legisladores pela recompensa individual do voto - trata-se de políticas desenhadas por diferentes parlamentares, que potencialmente competem entre si.


PEC 34/2019 em vias de promulgação e relação Executivo-Legislativo.


A PEC 34 foi aprovada na Câmara na última quarta-feira. Por solicitação do próprio Governo, o Deputado Carlos Gaguim (DEM/TO) acrescentou ao texto da PEC artigos que tratam do pagamento à Petrobras pela revisão da cessão onerosa, bem como da distribuição de parte dos recursos advindos do pré-sal a Estados e Municípios. Essa parte do texto retorna ao Senado para análise como uma nova PEC, enquanto o restante segue para promulgação, sob responsabilidade das mesas da Câmara e do Senado, em sessão solene do Congresso. Emendas constitucionais não são sujeitas ao veto presidencial.


O controle do Legislativo sobre o orçamento (sujeito a contingenciamentos e impedimentos técnicos) passa a ser de pouco mais que 2% da Receita Corrente Líquida do ano anterior, somando-se emendas individuais e de bancada. A despesa não é irrelevante, tendo em vista a pouca margem de manobra orçamentária do Executivo frente ao volume de despesas de caráter já obrigatório, mas não altera o fato de que o Executivo permanece como o grande propositor do orçamento.


Sobre a relação Executivo-Legislativo. A PEC 34/2019 não é um "ponto fora da curva" na trajetória recente do Legislativo no que diz respeito ao seu ativismo por maior espaço de poder. Iniciativas legislativas de ampliação das prerrogativas e capacidades do Legislativo não são singularidades do Governo Bolsonaro, embora haja intensificação desse jogo em função da desorganização da base do Governo tanto na Câmara quanto no Senado. Aumento de produção legislativa de iniciativa parlamentar, diminuição da taxa de sucesso do presidente na aprovação de seus projetos e fortalecimento das comissões legislativas são exemplos desse movimento legislativo por maior protagonismo desde 2005. Isto não autoriza dizer que o Executivo perdeu capacidade de governo do ponto de vista estrutural (estão mantidos, nas suas mãos, importantes recursos de controle de agenda), mas é fato que o Governo precisará se adequar à realidade de um Legislativo cada vez menos reativo. Até então, tem dado mostras de que não se familiarizou com o novo cenário.


Emendas em 2018 e em 2019 até então

Fonte: Portal da Transparência. 08/06/2019.

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