Balanço Legislativo 2019

Atualizado: Abr 16

Primeiro ano da legislatura é marcado por grande número de proposições legislativas, mas com baixíssimo índice de aprovação


Ao longo de 2019, 5.847 proposições legislativas foram apresentadas na Câmara dos Deputados, considerados os seus tipos mais relevantes: Medidas Provisórias (MPV), Propostas de Emenda Constitucional (PEC), Projetos de Lei Complementar (PLP), Projetos de Lei Ordinária (PL) e Projetos de Decreto Legislativo (PDL), examinados, neste último caso, somente os que sustam atos normativos do Executivo. Embora o número seja expressivo, o maior desde 2003 - primeiro mandato de Lula - a taxa de aprovação desses projetos foi a mais baixa se considerado o primeiro ano das últimas 5 legislaturas. Apenas 0,5% dessas proposições foi transformada em lei no próprio ano de 2019 contra o pico de 7% no primeiro ano de Lula II. Há, contudo, 251 proposições iniciadas em 2019 prontas para entrarem na pauta do plenário sob o ponto de vista do rito de tramitação.


MPV, PEC, PL e PLP apresentados e votados no primeiro ano da legislatura dos mandatos de Bolsonaro, Dilma e Lula


Relação do governo com a Câmara é conflituosa: baixa taxa de aprovação de MPV e alto índice de apresentação de PDL


Dentre as proposições citadas na primeira seção (PL, PLP, MPV e PDL), duas contribuem para avaliação do grau de conflito entre Executivo e Legislativo - MPV e PDL. A Medida Provisória (MPV) é uma prerrogativa do presidente da República que produz efeitos imediatos, transformando-se definitivamente em lei após aprovação na Câmara e no Senado, em prazo definido, sob pena de perder sua eficácia. É o instrumento legislativo de maior força dentre aqueles de que Executivo dispõe. O PDL, por sua vez, é prerrogativa exclusiva dos legisladores e permite, dentre outras aplicações, suspender atos normativos e decretos emitidos unilateralmente pelo Poder Executivo.


No primeiro ano de seu mandato, Bolsonaro apresentou 42 MPVs, número muito abaixo do observado no primeiro ano da legislatura dos mandatos Lula I e Lula II e semelhante à média apresentada por Dilma. A taxa de sucesso dessas medidas, contudo, é baixíssima, cerca de 24%. Lula teve quase 100% de aprovação das medidas provisórias editadas em seu primeiro ano. Em seu segundo mandato, essa taxa ficou em 76%. Houve queda desses percentuais durante os mandatos de Dilma, mas para patamar ainda muito acima do observado agora em 2019. No primeiro ano do segundo mandato de Dilma, marcado pelo questionamento do resultado eleitoral, por parte da oposição, e por uma relação já conflituosa com a Câmara, 53% das MPVs editadas foram convertidas em lei.


No que diz respeito aos Projetos de Decreto Legislativo (PDL), embora em todos os mandatos a taxa de sucesso seja completamente irrelevante, é de se destacar que sua simples proposição cumpre a função de expressar conflito na relação com o Executivo. Os dados são alarmantes nesse sentido. Há um salto significativo de 30 PDLs apresentados no primeiro ano da legislatura de Lula I para 343 no mesmo período da primeira sessão legislativa coincidente com o governo Bolsonaro, devendo-se considerar, entretanto, que vários PDLs podem propor sustar um mesmo decreto presidencial. Ambos os mandatos são exemplos de guinada substantiva na agenda de governo do país, mas há indicativos de que a oposição enfrentada por Bolsonaro parece ser mais ativa e sua coalizão de governo menor e menos organizada. A agenda econômica do governo, entretanto, segue contando com apoio considerável do Congresso, em particular de suas principais lideranças, o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM) e o da Câmara, Rodrigo Maia (DEM).


Parlamentares da direita e da esquerda destacam-se na defesa de categorias e instituições: um retrato das frentes parlamentares


Em 2019, foram criadas 302 frentes parlamentares dedicadas a discutir assuntos específicos na Câmara e organizar tematicamente as preferências dos parlamentares - este número é quase 4 vezes maior que a média de frentes criada no primeiro ano das legislaturas coincidentes com Lula I, Lula II, Dilma I e Dilma II. O PSL, partido do presidente até novembro, é coordenador de 34 delas, estando atrás apenas do PP (43). O PT, principal partido de oposição, coordena 28.


A maior parte das frentes coordenadas pelo PSL e pelo PT dedica-se a defender categorias e/ou instituições específicas, 21% e 29%, respectivamente, embora em direções bastante distintas. O PSL, por exemplo, está à frente da defesa de policiais e bombeiros militares, enquanto o PT da defesa de institutos federais e organizações da sociedade civil. Outros temas de destaque das Frentes coordenadas pelo PSL são Saúde (atenção a doenças específicas), Indústria e Comércio (indústria marítima e setor atacadista), Educação (ensino militar, educação no trânsito e iniciação científica) e Segurança (redução da maioridade penal e armas). O PT, por sua vez, coordena diversas frentes em temas como Direitos Humanos, Meio Ambiente e também Educação (universidades federais, escolas públicas e educação no campo).


Frentes Parlamentares criadas no primeiro ano dos mandatos de Bolsonaro, Lula e Dilma



Partidos na coordenação das frentes (mais que 5%)


Natureza das frentes coordenadas pelo PSL e pelo PT em 2019.

Fonte: Dados Abertos, Câmara dos Deputados. Dados coletados em 14/12/2019.


A sociedade dentro do Parlamento: audiências públicas na Câmara


Apesar das críticas à suposta baixa capacidade de as audiências públicas influenciarem decisivamente as preferências parlamentares, são elas o principal instrumento institucional de interlocução com o público e a sociedade organizada. Por esta razão, considera-se o número de audiências um indicador relevante na análise global do grau de abertura do parlamento e/ou da complexidade dos temas por ele abordados. A cada nova legislatura, desde 2003, o número de audiências cresceu no primeiro ano, à exceção de 2011 (Dilma I). Em Dilma II e Bolsonaro, contudo, há um salto significativo de reuniões dessa natureza. Essa maior abertura, no entanto, parece ser decorrente de situações de maior polarização e/ou maior desorganização da base governista no Congresso, como indicam a baixa taxa de sucesso de MPV, o número de PDL apresentados e a quantidade de frentes parlamentares criadas.


Audiências Públicas requeridas e realizadas.

Fonte: Dados Abertos, Câmara dos Deputados. Dados coletados em 14/12/2019.


Principais projetos aprovados


A despeito do baixo índice de aprovação das proposições de sua própria iniciativa (seção 1), os parlamentares eleitos em 2018 aprovaram no total 216 proposições - considerados Projetos de Lei Ordinária e Complementar, Medidas Provisórias e Emendas Constitucionais. Dentre esses projetos, alguns destacam-se em termos de importância.


Em junho, as PECs 34/2019 e 70/2011 foram aprovadas. A primeira, transformada em norma jurídica no mesmo mês, torna obrigatória a execução das emendas de bancadas parlamentares dos Estados e do Distrito Federal a um limite de 0,8%, em 2020, e 1%, a partir de 2021, da receita corrente líquida (RCL) do exercício anterior. A segunda modifica o rito de tramitação das Medidas Provisórias, nas duas casas legislativas, proibindo emendas que versem sobre matérias estranhas ao objeto da PEC (os chamados "jabutis") e re-definindo prazos para sua aprovação/rejeição. A PEC tramita agora no Senado.


Em setembro, o Congresso aprovou, em caráter definitivo, a Medida Provisória da Liberdade Econômica e a Lei de Abuso de Autoridade. A MP produz uma série de mudanças no quadro normativo brasileiro no que diz respeito à regulação, tributação e fiscalização de atividades econômicas, além de modificar uma série de artigos da Consolidação das Leis Trabalhistas no sentido da flexibilização da legislação trabalhista e da liberalização da economia. A lei do abuso de autoridade, dentre outros aspectos, penaliza agentes do Estado que iniciarem investigação sem causa fundamentada, ou juízes que proferirem sentenças condenatórias sem considerar a devida hipótese legal. 18 vetos do presidente Bolsonaro foram derrubados quando da aprovação desta lei.


Em novembro, depois de 6 meses de tramitação na Câmara e cerca de 3 no Senado, foi promulgada a reforma da Previdência, que tem impacto profundo na vida dos brasileiros ao instituir novas alíquotas de contribuição e re-definir idades mínimas e regras para usufruto da aposentadoria.


Pauta futura


Para 2020, ano de eleições municipais, espera-se que algumas pautas ganhem relevância ainda no primeiro semestre, dentre elas: a PEC Paralela (inclusão de Estados e Municípios na reforma da Previdência), a reforma tributária, a reforma administrativa e o pacote Mais Brasil, composto pelas PECs do Pacto Federativo, Fundos Constitucionais e Emergencial Não há indicativos de reversão do quadro político que marcou a Câmara ao longo de 2019, a despeito da criação de novo partido por parte de Bolsonaro, qual seja: coalizões instáveis, base governista volátil e alinhamento relativo entre parlamento e governo no que se refere quase que exclusivamente a agendas econômicas de caráter mais estrutural.

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